承德市

从此条看，追究法官责任，必须具有法定事由，并且遵循法定程序。

观点三总体上对错案追究制度持否定态度，主张通过建立和完善法官惩戒制度来解决当前的错案问题。事实上，人民法院除依法从事审判活动之外，还须遵循许多制度，如果法律之外的每一项制度都层层加码，最终形成严丝合缝的约束，那么法官将沦落为法律的机械操作员而丧失基本的能动性，司法活动也将如同电脑量刑那样变成纯粹的数学运算活动。

二是严重挫伤了法官审判的积极性。②汇总学界的多种批评可以发现，最大的批评集中在两点：一是错案认定标准的模糊性。⑧观点三：废除错案追究制度，完善法官惩戒制度。我国当前的错案追究制度存在的各种缺陷，在很大程度上是由于按照行政管理体制约束法官的审判活动造成的，即按照行政管理体制左右法官的独立审判，根据行政管理中上级高于下级的标准确定错案，又按照行政管理体制的问责方法追究法官的审判责任。立法缺乏统一，制度规范杂乱随意，使执行者无所适从。

法律依据明显不足，随意设定规则。更重要的是，这一制度还存在其他问题。而规划冲突则并非如此，例如，规划在这一点或那一点上与上位规划没有调和或没有很好的调和，或者可以并且也值得为进一步整合而努力，各种见解均有可能。

再次，事务的共同对话机制。解决行政规划之间的冲突，确保行政规划体系的统一性与合理性，这或许比解决行政规划实施过程中的权利救济更为重要，因为体系和谐的规划堪称源头活水。[19]因而，上位规划的拘束力是容许的。[17]2．实现逆流原则调整的机制要实现逆流原则的要求，就有必要赋予下位规划的制定者参与上位规划制定的权利（提案权、替代方案提出权、共同决定权等）。

[10]《宪法》第89条第4项。但事务的存在并非根据行政机关的分工而分门别类，而是按照其自身的发展需要与其他事务纠缠在一起。

要建立调整水平冲突的对话协商，首先应确立规划信息的通报和共享机制。如果彼此缺乏沟通或者各不相让，自然要导致行政规划之间的冲突。[5]原本作为其他规划制定依据之一的行政规划发生了变更，其他规划将不免与其发生冲突。其实，计划使用已久，现实中除经济性内容外仍然普遍使用，且境外使用也较为普遍。

第二，来源于上位规划制定者的行政法律地位。作为《城市规划法》[15]具体化的《城市规划编制办法》却作出了不同的规定。从我国国家机构所施行的民主集中制的原则（《宪法》第3条第1款）来看，逆流原则是符合其在民主的基础上集中要求的。例如，城市总体规划与其详细规划、专门规划之间发生的冲突即属于这一类型。

法律规范冲突时，只能在否定冲突或肯定下位规范无效这两者之间选择其一。更高参与程度较高的形式，还有参与起草、取得下级行政机关的同意、组成制定规划的共同组织等。

而如何调整行政规划的冲突，虽然我国目前主要依靠政治的手段，但其根本是一个宪法问题，涉及不同国家机关宪法地位的保障和相互关系的调整原理。而某些事项的规定权限可能专属于特定机关，例如土地利用总体规划实行分级审批实行分级审批，因此，没有合法权限的机关超越自身权限制定的规划属于应当修改的对象。

[29] 换一届领导换一个规划、把规划当鬼话固然是不正常的状态，但不面对现实过于强调规划的稳定性同样也是不正常的状态。那么，这一相互忠诚的义务和水平的合作义务来源于何处呢？作为同级人民政府或者政府的职能部门，它们都是整个政府的有机组成部分。这一规定虽然有助于加强审批机关的职权，也回避了被变更内容的强制性与指导性这两个法律概念的不确定性给执行所带来的麻烦，但仍然不符合现行法律规定，缺乏可操作的实效性，应当作出修改。但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。笔者以为，这主要还是看规划所涉事项与下级机关或地方自主性事务之间的关联程度。本文研究行政规划之间的冲突，是为了解决、消除冲突。

但行政规划与政治规划的区分也有相对性，本文不作细致区分，统称为行政规划。[15]2008年8月1日失效的《城市规划法》第22条规定：城市人民政府可以根据城市经济社会发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案。

参见〔日〕成田頼明：《国土計画と地方自治》，载于《ジュリスト》第430号，1969年8月，第20页。上位规划的制定者对下位规划的监督权限鲜有法律明确规定，但这种监督权仍然是可以推定的。

规划如此之多，不发生冲突，那简直是一个奇迹。同位规划的判断标准一般要看规划的制定主体的地位，如果制定机关的法律地位相同，则可能为同位规划。

例如，《城乡规划法》第20条规定，城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划。行政规划的水平冲突在调整的原则和机制上具有一定的特殊性。一方面，为了保证下级机关一定的自主性——这种自主性甚至具有宪法的保障，上位规划有必要为下位规划留下一定的自主空间。相应地，行政规划的制定者亦应积极听取其意见，如果不采纳其意见，应说明理由。

为了确保整个行政规划体系的协调一致，为了保障各个规划的相对独立性，整合原则与逆流原则的对接、合法原则与协商原则的结合，并按照一定的机制对规划冲突进行调整，均不失为对规划统一性的恢复，不失为对人类理性的挽救。应该说，上位规划拘束下位规划并不当然违反宪法对地方自主性的保障，因为作为上位规划的政策判断已经超出了单个地方在自己责任范围内的裁量范围——与社会经济条件的急速变化相伴，人口向城市集中、人的活动范围与生活范围扩大、生活方式发生变化，人们对行政的需要也变得广域化了。

充分获取规划相关信息是科学编制规划的前提。在德国，为保障乡镇的行政自治，上级行政机关的审批应该限于合法性控制，而不应扩及合目的性控制。

各级各类规划应视不同情况，征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府……的意见。上级机关拒绝批准，应该说明理由。

[3]这就是一个典型的规划冲突。它们负有义务共同维护整个政府的本质，共同为人民服务，更好地实现公共福祉作出贡献。接下来的问题在于下级机关的发言权或参与的范围到底有多大呢？这是一个需要着力研究的问题。[7]另外，规划的周期长短不一，适应新形势的行政规划应该在规划冲突中享有更高的正当性，而不是说下位规划就必须适应上位规划。

如此，为了保证行政规划的实效性，行政规划将不得不作出修改、甚至终止实施。参见〔日〕礒野弥生：《都市計画と公害防止計画の適合性》，载于小早川光郎、宇賀克也、交告尚史编：《行政判例百選Ⅰ》，有斐阁2006年第5版，第109页。

但现实中，城市总体规划等常常突破土地利用总体规划的用地限制，这时只能是让前者适合于后者，而不是两者之间进行协调。即使没有法律的明文规定，协商原则也应该在调整同位规划的水平冲突中发挥作用。

第三，行政规划的多重性与事项的特定性之间存在着矛盾。这种常见的冲突有旅游规划（旅游部门编制）与土地利用规划（国土部门编制）之间的冲突等。